¿Quién presenta la querella por un delito fiscal y quién defiende al SAT en juicio?

Cuando se habla de un delito fiscal se suele decir «el SAT te denuncia». La ley lo dice de otra manera, y la diferencia importa: quién formula la querella, qué necesita para hacerlo y quién defiende a la autoridad cuando impugnas sus actos son tres preguntas con tres respuestas distintas. Saberlas es saber con quién estás tratando en cada etapa.

Una regla ordena todo lo demás. En el proceso penal actúa quien sufrió el daño patrimonial, que tiene el carácter de víctima. En el juicio contencioso y en el amparo actúa quien emitió el acto que se discute, que es quien debe sostener su legalidad. La Secretaría de Hacienda aparece en los dos escenarios, pero por conducto de oficinas distintas.

La víctima es Hacienda, no el SAT

El Código Fiscal de la Federación no le asigna la querella al SAT, sino a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la que además reconoce como víctima:

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá el carácter de víctima u ofendida en los procedimientos penales y juicios relacionados con delitos previstos en este Código. Los abogados hacendarios podrán actuar como asesores jurídicos dentro de dichos procedimientos.

Para proceder penalmente por los delitos fiscales previstos en este Capítulo, será necesario que previamente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público:

I. Formule querella, tratándose de los previstos en los artículos 105, 108, 109, 110, 111, 112 y 114, independientemente del estado en que se encuentre el procedimiento administrativo que en su caso se tenga iniciado.

II. Declare que el Fisco Federal ha sufrido o pudo sufrir perjuicio en lo establecido en los artículos 102, 103 y 115.

III. Formule la declaratoria correspondiente, en los casos de contrabando de mercancías por las que no deban pagarse impuestos y requieran permiso de autoridad competente, o de mercancías de tráfico prohibido.

En los demás casos no previstos en las fracciones anteriores bastará la denuncia de los hechos ante el Ministerio Público Federal.

— CFF, artículo 92, párrafos primero a tercero · texto oficial

El SAT no puede ocupar ese lugar por su propia naturaleza: es un órgano desconcentrado de la Secretaría, subordinado a ella. El patrimonio que se defrauda es el de la Federación, y su titular es Hacienda:

El Servicio de Administración Tributaria es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el carácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y facultades ejecutivas que señala esta Ley.

— Ley del SAT, artículo 1o. · texto oficial

Quién redacta, quién firma

Dentro de Hacienda, la facultad de formular y suscribir la querella le corresponde a la Procuraduría Fiscal de la Federación:

II. Formular y suscribir los requisitos de procedibilidad que establezca el Código Fiscal de la Federación y las leyes en materia fiscal, respecto de hechos probablemente constitutivos de delitos en materia fiscal y presentarlos ante el Ministerio Público, así como formular las abstenciones que correspondan;

— Reglamento Interior de la SHCP, artículo 30 A, fracción II · texto oficial

El SAT, por su parte, no redacta la querella: reúne las pruebas y cuantifica el perjuicio para que la Procuraduría la formule.

XIX. Informar a la autoridad competente, la cuantificación del perjuicio sufrido por el Fisco Federal por aquellos hechos que pudieren constituir delitos fiscales, así como proporcionarle a dicha autoridad, en su carácter de coadyuvante del Ministerio Público, el apoyo técnico y contable en los procesos penales que deriven de dichas actuaciones; […]

XXXIII. Obtener la información, documentación o pruebas necesarias para que las autoridades competentes formulen al Ministerio Público la denuncia, querella o declaratoria de que el Fisco Federal haya sufrido o pueda sufrir perjuicio, así como intercambiar información con otras autoridades fiscales;

— Reglamento Interior del SAT, artículo 22, fracciones XIX y XXXIII · texto oficial

La pieza que el SAT envía se llama Dictamen Técnico Contable. La Primera Sala de la Suprema Corte precisó su alcance en el amparo en revisión 459/2017:

42. Por ello, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene conocimiento del delito y del delincuente con la emisión del Dictamen Técnico Contable elaborado por el Servicio de Administración Tributaria. […] 68. Ya que ese documento sólo sirve de base para formular la querella e interrumpir el plazo con que cuenta la Secretaría para hacerlo.

— Primera Sala de la SCJN, amparo en revisión 459/2017, párrafos 42 y 68 · texto oficial

Cuando el SAT sí se querella directamente

La exclusividad de la Procuraduría Fiscal se limita a la defraudación fiscal y sus equiparables. En otros delitos de querella —por ejemplo, los relacionados con el RFC o con la contabilidad— la querella la formula el área jurídica del SAT:

XXXVI. Formular las denuncias, querellas, declaratorias de que el Fisco Federal haya sufrido o pudo sufrir perjuicio, por hechos u omisiones que puedan constituir delitos fiscales, con excepción de los delitos de defraudación fiscal y sus equiparables; […]

— Reglamento Interior del SAT, artículo 35, fracción XXXVI · texto oficial

Ante quién se presenta

La querella no se presenta ante «la Fiscalía» en abstracto, sino ante el agente del Ministerio Público de la Federación, que es la autoridad a la que la ley encomienda recibirla:

La querella es la expresión de la voluntad de la víctima u ofendido o de quien legalmente se encuentre facultado para ello, mediante la cual manifiesta expresamente ante el Ministerio Público su pretensión de que se inicie la investigación de uno o varios hechos que la ley señale como delitos y que requieran de este requisito de procedibilidad para ser investigados y, en su caso, se ejerza la acción penal correspondiente.

— Código Nacional de Procedimientos Penales, artículo 225, primer párrafo · texto oficial

Lo que la ley exige antes de que haya proceso

Mientras Hacienda no formule la querella o la declaratoria que corresponda, no hay proceso penal por esos delitos. Ese derecho no dura para siempre:

Artículo 100. El derecho a formular la querella, la declaratoria y la declaratoria de perjuicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público precluye y, por lo tanto, se extingue la acción penal, en cinco años, que se computarán a partir de la comisión del delito. Este plazo será continuo y en ningún caso se interrumpirá.

La acción penal en los delitos fiscales prescribirá en un plazo igual al término medio aritmético de la pena privativa de la libertad que señala este Código para el delito de que se trate, pero en ningún caso será menor de cinco años.

Con excepción de lo dispuesto por los artículos 105 y 107, primer párrafo, del Código Penal Federal, la acción penal en los delitos fiscales prescribirá conforme a las reglas aplicables previstas por dicho Código.

— CFF, art. 100 · texto oficial

En la defraudación fiscal, pagar espontáneamente, antes de que la autoridad descubra la omisión o notifique cualquier gestión para comprobarla, evita la querella:

No se formulará querella si quien hubiere omitido el pago total o parcial de alguna contribución u obtenido el beneficio indebido conforme a este artículo, lo entera espontáneamente con sus recargos y actualización antes de que la autoridad fiscal descubra la omisión o el perjuicio, o medie requerimiento, orden de visita o cualquier otra gestión notificada por la misma, tendiente a la comprobación del cumplimiento de las disposiciones fiscales.

— CFF, art. 108, penúltimo párrafo · texto oficial

El camino federal, en resumen

• Defraudación fiscal y sus equiparables (arts. 108 y 109): el SAT audita, emite el Dictamen Técnico Contable y lo remite a la Procuraduría Fiscal; la Procuraduría formula, suscribe y presenta la querella ante el Ministerio Público de la Federación, y después actúa como asesor jurídico de la víctima.
• Otros delitos de querella (arts. 110, 111, 112 y 114): el área jurídica del SAT se querella directamente.
• Delitos perseguibles de oficio (arts. 96, 113, 114-A, 114-B y 115 Ter): basta la denuncia de cualquier persona ante el Ministerio Público.

Y si impugnas: quién defiende al SAT

En el juicio contencioso administrativo la pregunta cambia. Ya no importa quién sufrió el daño, sino quién emitió el acto cuya legalidad se discute. La ley hace parte demandada a la autoridad que lo emitió, y a Hacienda solo le deja la posibilidad de apersonarse:

II. Las personas demandadas. Tendrán ese carácter: […] a) La autoridad que dictó la resolución impugnada. […] Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación. […] La representación de las autoridades corresponderá a las unidades administrativas encargadas de su defensa jurídica, según lo disponga la persona titular del Ejecutivo Federal en su Reglamento o decreto respectivo y en su caso, conforme lo disponga la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

— Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artículos 3o., fracción II, inciso a), y último párrafo de la fracción II; y 5o., párrafo relativo a la representación de autoridades · texto oficial

Dentro del SAT, esa defensa la lleva su Administración General Jurídica, tanto en el contencioso como en el amparo:

XXIX. Representar a la Junta de Gobierno, al Jefe del Servicio de Administración Tributaria y a las unidades administrativas de dicho órgano administrativo desconcentrado en los juicios de amparo indirecto, en los que sean señaladas como autoridades responsables o cuando tengan el carácter de tercero interesado, interponer los recursos que procedan en representación de éstos, así como intervenir con las facultades de delegado en las audiencias, rendir pruebas, formular alegatos y promover los incidentes previstos en la Ley de Amparo […]

— Reglamento Interior del SAT, artículo 35, fracción XXIX · texto oficial

En el amparo rige la misma lógica, porque la autoridad responsable se define por el acto:

II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

— Ley de Amparo, artículo 5o., fracción II, primer párrafo · texto oficial

De ahí el reparto: los amparos contra actos del SAT —un embargo, una cancelación de sellos digitales, una liquidación— los defiende el SAT; los amparos contra leyes fiscales, que son obra del Congreso y del Presidente, los defiende la Procuraduría Fiscal en representación del titular del Ejecutivo:

III. Representar a la persona titular del Ejecutivo Federal en los juicios de amparo respecto de aquellos asuntos que correspondan a la Secretaría, en términos de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

— Reglamento Interior de la SHCP, artículo 28, fracción III · texto oficial

Nada de esto sustituye el análisis de un caso concreto. Ordena el mapa: en cada etapa, sabes quién está del otro lado.